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【序曲】

花東列車駛向何方

    花東列車,日夜奔馳,是東臺灣的交通大動脈。只是,在臺灣鐵路系統中,花東永遠是最後完成的一段,速度永遠最慢,設備永遠最老舊。

    這,是花東的命運?

    然而,資本主義邏輯下形成邊陲功能性質的花東,於近年來全球化衝擊下所探尋另一種發展可能性的風潮中,以地方為主體的價值與資源運用,再次被開啟重新審視的可能。

    然後,有一群生活在花東的人,試圖翻轉命運,將最遠、最慢、最低、最差,種種區位上的不利因素,發揮充沛的想像力,轉化成為差異化的發展條件。

    這群人不但扎根在地,同時又摸索出獨到的策略,帶來新的社會價值,突破在地的困境,逐步實踐其發展想像,驅動花東不斷向前,進而成為東臺灣未來發展上的可能新模式。

──夏黎明,2014

 

全球化與東臺灣當代發展議題

     昔日稱為後山的花東地區,自然環境極為特殊,族群分佈差異多元,在其孤立的區位特性下,致使自十七世紀荷蘭時代以來歷代政權介入的力量,甚至治理型態有所不同,形成迥異於西部發展的政經社會與文化的區域特色。然而,東臺灣地區在其發展程度和角色上,與島嶼臺灣進入世界版圖的經貿關係、國際形勢密不可分,連動影響歷代政權針對此區域的特殊性與資源運用,產生了各異的治理思維與政策,也因此造就了東臺灣在當代發展上特有的議題與情勢。

 

.東臺灣:逐步編入全球資本主義經濟體系的次區域發展

     1860年,臺灣開港通商,納入世界貿易圈,東臺灣地區始成為清廷開山撫番與漢人移民拓墾之地,製糖的傳統型產業逐步發展。1895年後,日治臺灣,受當時日本帝國主義影響,作為殖民地的臺灣,逐步發展資本主義系統。而東臺灣,作為一個殖民地的邊區,企業現代化與資本主義化程度明顯晚於西部,殖民政府一度引進日本內地資本和移民,試圖內地化東臺灣,成效未果。然而1930年代中葉,當世界經濟型態朝向集團經濟發展,以及中日戰爭爆發為應付日本帝國擴張軍需資源的態勢下,東臺灣的區位條件成為帝國產業戰略佈局的重要考量,促使殖民政府積極導入建設和資本,與企業共構下積極推展產業開發計畫,使東部成為軍需熱帶栽培試驗地與重化工業基地,至此整合入日本戰爭經濟架構中。戰後臺灣,以軍備及國家安全為優先策略的1950年代,與資本主義成一陣線。除了美援,並且透過以扶植特定產業、擴大內需為主的進口替代政策下,以農養工,西部遂成為輕工業發展區,東部則被視為邊疆,設立合作農場與兵工墾區,致力於開荒與增產。

    1960年代以降,臺灣正式走向開放經濟體制,編入全球資本主義經濟結構中,在發展型國家的架構下,以出口擴張為導向,於1965年成立加工出口區,確立國際分工上的經濟位置。1970年代,因應國際石油危機,臺灣在當局第二次進口替代工業化政策下,發展石化及重化工業為主要產業,替代許多產業所需進口的中間原料。至此,一種階層式的工業生產鏈結構於焉形成。其促進上游部門帶動中下游廠商的發展,也在以削價競爭策略的市場機制前提下,強化對其生產之控制與降低勞力成本。臺灣的產業區位,即受到此生產鏈結構制約,不斷往都市聚集,造就勞力加工密集區與都市化的快速擴張。1970年代以後的臺灣發展,正式由農業社會轉型為工業社會,在全球經濟的競爭中迫使臺灣形構區域政策的不均化;於西部、北部快速工業化和都市化的過程中,造成農村地區人口、耕地面積的流失,以農業為主的東臺灣地區在不斷被吸出勞動力的情況下逐步被邊緣化,以一種不對稱的形式發展,於島內形成一種內部依賴的發展結構。走向依附西部區域發展的東臺灣地區,明顯表現在交通、人口、財政與文化/地理想像等方面。交通與人口即所謂資源上的依賴,由於產業資源幾乎集中於西部與北部,由東部聯外的交通建設則成為中央最末考量的項目,往往依附於西部交通發展需求而設。同時東部人口也因西部勞動力需求而大量外移。其次,財政上的依賴,由於東部的低度開發,地方政府多依賴中央的財政支持,但建設內容往往非全然適合東部整體區域發展的需要。再者,文化/地理想像上的依賴,當政治經濟與文化產業皆以西部、北部為重心時,區域地理及文化上的差異也連帶造成想像上的不平等,如被視為文化低度發展或次等想像區域。東臺灣地區在這樣的結構發展下,部落與農村經濟型態改變、原住民社會組織與發展面臨衝擊、醫療與教育文化資本不足等議題相應而生。

   1980年中期以後至1990年間,因應國際經濟全球化的局勢,按資本主義再結構的邏輯,臺灣經濟結構再度進行工業轉型與產業結構升級,因而推波跨國資本與中小企業外移、勞動國際化擴張,並進一步市場開放,2001年加入WTO(國際貿易組織)加劇對農業的衝擊。然而失衡的區域政策僅是更加速城鄉差距兩極化,引發本土勞工、移民、環境、農業與弱勢族群社會問題等更為強大的後遺症,而東臺灣在區域產業的生產與消費鏈結上被邊緣化更甚,上述發展問題隨之加劇,成為臺灣經濟地景中人人稱謂的「偏鄉」。

 

.反思經濟全球化趨勢下地方主體的追尋

    1980年末的臺灣,全球新一波新自由主義浪潮風起雲湧,同時也經歷一波政治解放的年代,國內勞工權益、環境保育、原住民權利等運動紛紛走上街頭,迫使政府正視國內因應全球化與區域發展政策失能的問題。面對這幾十年間經濟發展所造成的片斷化社會,與政治民主化過程中不同政治力量的增長,政府在1990年代提出社區總體營造政策,試圖由最基層單位的社區營造集體認同,推動公民意識的建立,企圖要求新的社會重建,進一步塑造國家生命共同體。社區營造等計畫進而於臺灣各地推行,試圖達到社區參與、地方振興與文化認同等目標。且不論這近二十年之成效為何,但確實埋下地方認同意識之種子。然而在產業方面,面對臺灣東部區域發展的長期失衡,1990年政府所提出「產業東移」政策,將產業開發重點由西部移向東部,卻在不脫移植西部工業化模式來繁榮地方經濟的邏輯下,僅高耗能之傳統產業水泥業東移,未見整體性的區域成長。

    1990年末至2000年末,政府積極透過修訂東部地區相關的發展計畫,明訂以觀光休憩產業作為發展取向,面對東部環境資源,以適性而永續的治理方針提出發展願景與規劃。時值東臺灣地區發展條件過去因缺乏積極的開發與治理,雖處於公共基礎設施不足、產業與就業機會低迷的狀態,卻也因而保留相對自然乾淨的環境與景觀資源,以及節奏緩慢、豐富多元的人文特質。東臺灣地區的差異化條件,在二十世紀末反思經濟全球化過程中,逐步受到政府及民間的重視,「有機」、「慢活」、「養生休閒」一一成為代言新生活的名詞,並特地被導入東部產業發展的規劃中。然而政府以觀光政策作為推動東部產業的主要發展取向,仍憑恃資本主義市場法則的必然性,來解決地方產業低度發展的問題。其企圖透過觀光產業的財團式經營所創造出規模性的勞動需求與商業利潤,作為就業機會與投資環境的提升,在實際操作中著重大型觀光開發的規劃,並將農業發展、交通建設、勞動就業、原住民文化朝觀光市場面向整合推展。顯見東臺灣的區域治理上依然續行其內部依賴結構,相關政策與建設多服務於西部市場及投資環境,是以引入都會資本和目標消費群作為產業發展的主要效益標的。

    然而當二十一世紀初跨國企業體與自由市場化更形競爭擴張的同時,資本主義全球化操作下所造就的經濟脆弱體質,以及種種生產與貿易體系的複雜與壟斷、第三世界勞工剝削、食安、環境及消費倫理等問題日益嚴峻。種種這些激發世界各地的公民團體與草根組織對新自由資本體系的抗議,質疑其將市場化獨大為單一經濟的運作機制,以及國家政策制訂護航市場化的立場。這股反全球化的力量經由世界各地的當地團體、群眾的示威活動與日常的實踐行動來展現,試圖找尋或創造以及實踐除了自由市場運作邏輯外的經濟生活可能性,如抵制性消費、公平貿易、農民市集或交換經濟等。同樣在二十一世紀初的東臺灣,當其民間出現自主意識,揚沸起對蘇花高速公路開發與否的爭議將近十多年,東部地區居民與公民團體對於交通開發與「地方發展和生活」的想像,開始有了不同層面的討論與需求的聲音,事實上也呼應了這波全球化的反動力量,經由爭議與辯論,再度反省東部發展如同全球經濟中被邊緣化的地域,其所面臨的衝擊效應。

    全球經濟市場化的擴張與地域性反動力量的角力,顯然涉及國家內部區域發展不均的狀態,也將影響地方經濟社會與權力關係再度重組的可能性。2011年呼應政治風向與地方公民運動要求正視區域發展的呼籲,政府通過與施行「花東地區發展條例」,並於隔年配合完成「花東地區永續發展策略計畫」,此相當程度代表當前國家層級對東臺灣區域治理的基本認知與定位。立法同時,為避免法條與計畫架構在操作上包裹自由市場法則下的開發主義行為,地方民間與公民團體相繼提出條例修正與計畫實施參與權的要求,在條例較為具體的「花東地區發展基金」十年四百億的編列上獲得民間直接對中央的實施方案的提案權。民間於2012年開始自辦公共討論平臺,促成「2022花東願景公民論壇」的運作,並於2013年由中央通過第一個民間提案:「推動花東合作事業強化地方產業發展方案」。自此之後,從清代開山撫番以來由國家支配東臺灣發展的結構,開始產生變化,區域發展決策模式的建構,宣告具有地方自主意識,公民有機會參與決策的時代來臨。

    與此同時,在這近十幾年間,既根著於在地脈絡,卻又試圖超越在地局限,具有社會創新意涵的許多嘗試,以各類微型經濟或自主方案模式,在花東的各個角落發生。無論來自社區營造埋下的地方認同意識,或者來自全球化反動思潮下另類經濟的追尋與嘗試,皆反映在花東地區的農業、部落發展、觀光模式、文化復振、教育與社會公益,以及返鄉與移民築夢的生活價值追尋等面向上,在地個人或團體均不斷努力尋找自主並可持續發展的各種可能性。這些具有地方自主意識的動能,及其嘗試自足發展的另類經濟性,深切回應東臺灣特殊的社經結構發展下所造就的困境與議題,成為區域發展的一種由下而上的構成,對其整體性的影響,不亞於臺灣其他各地,毋寧為東臺灣的發展模式帶來一種新的想像。