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自 序



  人類生活從原始自給自足走向漁獵、農業,再進入工業化時代,主要生活圈也從鄉村移往都市。根據聯合國的統計,2008年全球人口中,城市人口所占的比例已超過50%,人口由鄉村移往城市的浪潮正方興未艾。而「我們要生存」是城市與人民共同的想望。隨著人類文明巨輪的推進,城市已成為現代多數民眾生活的主要空間。在歐美等已發達國家的發展過程中,城市化(urbanization)不但與工業化(industrialization)密切相關,並且是經濟發展的先決要件。然而,在科技發達與物質生活逐漸提升的背後,各國的城市政府正面臨著:因為經濟快速發展所帶來的城市擁擠、交通堵塞等都市退化現象,引發全球性生態環境保護與社會發展問題,凡此在在影響人類的生活習慣及居住品質。因此,如何兼顧城市發展、經濟提升、環境保護及人類的基本居住需求,乃成為世界各大城市的驅導者未來應共同攜手努力的方向。與此同時,全球化趨勢與創新技術的發展,加速了全球經濟網絡的鏈結,跨越國界的商業行為與城市競爭,成為21世紀全球城市發展所必須面對的共同挑戰。

  20世紀90年代以來,隨著全球化的進展,資本和人才在全球範圍內的流動不斷加速,在城市發展中的表現就是全球城市體系的建立和城市之間的競爭越來越激烈。在這種情景下,對城市發展與治理的研究主要凸顯出兩種取向:一是著眼於城市在全球化趨勢中的發展定位,城市作為全球經濟網路的節點正發揮著越來越重要的作用,國際經濟競爭主要體現為城市之間的競爭,城市如何取得城市競爭中的有利地位、如何構建自身的競爭優勢都成為城市面臨的重要問題;二是關注城市內部的權力、結構的發展,城市內部眾多的行為主體之間的權力關係日益網路化,面對城市內部越來越突出的各種問題,城市政府如何轉型和定位就成為城市治理的核心問題。

  上述兩項城市發展與治理變革正呼應了全球在地化的課題,一方面城市發展需要因應全球化潮流的挑戰;另一方面城市治理需要嵌入在地化趨勢的彌合。前者具體要求一個城市要提升其城市競爭力,除了對內透過如活化產業經濟、創造宜居環境、高效率的城市治理等手法來解決城市發展所面臨的問題,使城市在全球化競爭的態勢下取得優勢,對外則需在特定功能領域上,發揮其節點的力量,提供一定特性的服務,清楚地確認城市之定位,形成與鄰近城市或其他國際城市以優勢為基礎,達成既競爭又合作之關係,更可刺激自己的成長與學習,藉以提升城市的競爭力。後者則需深刻體認到目前各國國家內部之城市發展上普遍可看出的問題大致包含失業率、交通、安全、污染、空間擁擠、健康、環境品質降低、文化資產保存問題、缺乏妥善規劃的都市發展、天然與人為災害、弱勢族群等等。若能解決這樣的問題,則城市也較能在全球化競爭的態勢下取得優勢。

壹、城市治理六個議題

  立基於「全球關懷、在地實踐」的城市治理觀,為落實此一城市發展目標,則需有「城市新經濟、城市新政策、城市新治理」的思維。而此一思維即在於回應以下各項議題︰

一、創造在地幸福經濟,重構城市新經濟

  全球化經濟發展的矛盾和環境經濟正義的嚴苛議題,迫使城市治理和城市經濟面臨「鴻溝落差」的持續擴大。全球環境變遷及全球城市化的趨勢,不僅擴大傳統城市經濟發展的限制性,更惡化城市治理議題的可處理性。

  反思全球化資本主義主宰的市場經濟,國家及城市在競爭性、掠奪性和零和性資源競逐中,雖曾創造階段性的經濟發展,但同時更帶來了不同區域及層面的貧窮和脆弱。重新省思城市經濟的發展,除了傳統的國際投資、產業發展、科學園區、工業區、自由經濟貿易區等模式外,城市如何啟動創能新經濟,創造新的動能及創造新的可能;使市民重新專注於一種與土地和社區連結的自由,不受宰制剝削的在地幸福經濟生活。

二、永續城市區域合作,重建城市新治理

  與此同時,城市政府卻也發現當前公共事務的性質,在具有一定程度的擴散性與複雜性的情形下,使得事件的肇始與衝擊,已經逾越了以行政區劃為基準的管轄權限,使得一地或一區的問題發生後,連動牽引了鄰近地域範圍,進而導致公共議題朝向了跨域性與跨部門化的質變。此種變化與全球競爭中的壓力下,迫使城市與區域政府不得不轉變其原來角色與功能,以避免陷入「見樹不見林」的困境,而結果不但無助於問題之解決,反將治絲益棼加深問題的複雜性。

  另外從資源分配的觀點視之,城市政府在面臨著財政支出日益緊縮的危機時,若不能將原本各自為政的公共服務體系予以整合,並且融入活力充沛的民間團體,以應付複雜化的棘手難題(wicked issues),將會使得城市政府在試圖尋求解決對策之際,因選擇有限,進而導致既有能力不足而難以招架。

  所以在「合則兩利」的前提之下,區域城市群經濟體的發展是必然趨勢,因為沒有一個城市能夠單獨面臨挑戰;城市政府之間與在地公民社會的協力整合遂成為重要課題,讓原本單打獨鬥的城市政府,逐步朝向整合公、私部門力量的城市-區域治理體系,或稱為都會區域治理的機制模式。因此,鄰近城際間的網絡治理和區域廊帶經濟合作發展值得關注。

三、促動城市價值效能,重塑城市新政策

  在全球化、區域化、在地化的趨勢下,日益複雜的公共事務不斷衝擊、穿透公共治理的疆界,產生預期及不可預期的變動位移。另一方面,民主思潮的推進亦使得政府承擔治理的角色日漸加重,尤其在資源有限及科層體制的限制下,面對如何降低成本、創新發展的雙重挑戰,則應重新思考與研究新的治理機制,藉由績效管理技術及觀念的改革,促進城市政策效能的提升,重新創造城市公共價值,成為另一研究討論議題。

四、面對環境治理,尋求永續生存

  近年來由於城市經濟的高度成長,產業快速的發展,台灣與全球同步面臨治理轉型之際,氣候變遷、人口稠密與土地過度開墾的環境問題,造成與大自然的運行天枰傾斜失衡,促使人民不得不面對環境失調的危機。於此同時,當今政府又亟須扮演新興生活之領頭羊,帶領民眾調整自身步調適應生存,以致環境治理、永續生存的課題乃受到高度重視,強調環保、適居的都市再生,遂成為重要的空間和社會變遷過程。因之,透過多元創意與嶄新發想,重塑社會資源,創新社會價值,提升活化能力,援引民間力量,以尋求政府、企業與民眾三方面共同治理環境的多贏局面,須以最嚴肅之態度來面對環境之治理並尋求永續發展的未來。

五、都市再生與城市治理的衝突

  城市治理與都市再生或更新議題,蓋都市更新乃是全球城市轉型中重要的空間與社會變遷過程,但因為這個過程伴隨人口過度成長與土地過度開墾的問題。因之,在永續發展的前提之下,都市更新乃成為政府用以改善市容、提升居住環境的唯一方法。不過,台灣經驗從早年的樂生療養院、三鶯部落到近期文林苑、師大夜市的爭議,資訊的不對稱與民眾反彈的聲浪,顯示出台灣城市治理正面臨都市更新的瓶頸難題。此種都市更新爭議與社會資源的不平衡,反映出都市再生與城市治理的衝突現象。兹為解決此一問題,城市治理除了要有整體性的治理開發計畫外,更要有兼具城市特色的轉型策略。

六、透過社會企業活化城市社會經濟

  都市再生的腳步使得傳統城市逐步走向創意城市,不斷激勵民間團體與非營利組織等對社會企業的參與熱忱,擴增創意的發想與流動,成為擴展社會經濟部門重要的成員。不過,由於社會企業的角色正在改變傳統公益事業的刻板印象,漸以經營公益事業為目標,行銷推廣公益產品,並由市場中自給自足,帶出社會價值。這一新興的企業型態,透過政府與社會企業的合作,運用再生的概念思考城市經營的另類價值,導使城市的面貌更具多元,而多樣性是城市空間保有活力的源泉,保有活力進而是城市提升競爭力的動力。

貳、未來城市六種類型

  從軟性都市主義(Soft Urbanism)看未來的城市發展,可將城市治理歸納成六種類型:

一、均衡和極化城市

  如何處理城市化過度負荷對現行公共政策所帶來的壓力,例如為全市市民提供住房。如何規劃產業活動地方化和處理更多更佳的公共運輸系統需求以連結中心城市、週邊城鎮及偏遠地區,如此乃引導出均衡和極化城市(Balance and Intense City)觀念。

二、智慧城市

  透過創新和廣泛地使用科技引導智慧城市的概念,以提供城市公共服務的最適量,及達成公共財政節省,如此乃引導出智慧城市(Smart City)觀念。

三、樸素城市

  減緩貧窮應與都市再生相互連結,藉由地方社區的文化與創新技術的活化,以增進地方居民的利益,如此乃引導出樸素的城市(Sober City)觀念。

四、韌性城市

  氣候變遷是人類行為所造成的結果,減少汽油排放和邁向低碳能源消費是減緩人類活動對氣候影響的一項優先選擇,此乃為整體生態城市和永續發展企圖達成的目標。藉由創意的規劃設計,有效地土地利用控制,及特定地區濕地管理,是防止自然災害發生與洪水氾濫之最佳處置,例如:洪水,如此乃引導復原城市(Resilient City)觀念之浮現。

五、可負擔得起的城市

  考量宅經濟的趨勢與如何配合即將浮現的中產階級需求,以提供可負擔得起和合宜的租賃住房與服務,如此乃引導出可負擔得起的城市(Affordable and Frugal City)觀念。

六、包容性城市

  發展一種包容性城市(An Inclusive City),以引導私部門建立一種新企業議程及再界定都市行動者的角色責任。

  時序進入21世紀的今天,全世界已踏入到城市治理、城市競爭的時代。不過,正由於都會城市過於飽和與城鄉發展不均的強烈落差情境,於是向外開始強調治理機能分散以平衡各地資源,向內則走向城市經濟與政策復原以重塑在地特色。於此同時,在社經資源的分配不平衡下,突顯出政府在進行開發的同時,更需去面對環境治理的問題。再者,在提升區域發展或城市競爭力的當下,各地在追求資源均衡的歷史時刻,個人亦可在追求平等的生活環境,運用社會企業的創新作為帶動城市的增長。最後,城市治理的問題與未來發展則有賴導引公、私部門協力提出創新方案,以回應稀少性經濟環境中快速成長的問題。

  本書從開始寫作到完成付梓,有苦有樂,也有應該感謝的許多朋友與老師。尤其要感謝的就是莊旻達、吳淑樺、詹皇賢、賴志奎等同學在資料蒐集與整理上的協助,同時更應感謝的就是元照出版公司同仁的大力幫忙。最後,要感念的是在天上的父親,及感謝我母親與內人的支持、秉姍、秉弦、秉錡的溫馨,才得以讓此書順利完成。感恩!



李長晏

謹致於興大769研究室

2017年1月1日