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中國因素
第一章 一國兩制怎麼了?
第二章 什麼是民族?
第三章 中國的反腐敗會成功嗎?
第四章 一帶一路和香港有關係嗎?
特區管治制度
第五章 民主能解決所有問題?
第六章 誠信對公職人員重要嗎?
第七章 香港政治問責制有多問責?
第八章 公務員管理最大的挑戰是什麼?
政策挑戰
第九章 應否改劃郊野公園用地興建公屋?
第十章 劏房問題可有出路?
第十一章 香港環境質素改善的動力和挑戰何在?
第一章一國兩制怎麼了?
葉健民 香港城市大學公共政策學系教授
踏進2017年,香港人對一國兩制的信心陷入了一個前所未有的低點。銅鑼灣書店事件內地人員跨境執法、全國人大就梁頌恆、游蕙禎的立法會宣誓程序進行釋法等事例,都令不少市民對中央政府信守高度自治承諾的決心,產生很大懷疑。再往前回看,2014年國務院新聞辦公室發表的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,以至後來爆發的雨傘運動,也同樣顯示出兩地在很多基本概念和價值觀念上有着差距與分歧。
本文的目的,在於為大家回顧《基本法》中高度自治原則背後的基本考慮,並且對目前的兩制分歧成因作出初步的探討。最後文章也會提出一些緩解矛盾的建議,以求令大家在思考一國兩制前景時,能有一個分析問題的參照。
一國兩制設計的幾個關鍵考慮
一國兩制的設想,是鄧小平當年為解決香港主權問題的大膽設想,他在1984年時,便有過這樣的闡述:
中國政府為解決香港問題所採取的立場、方針、政策是堅定不移的。我們多次講過,我國政府在1997年恢復行使對香港的主權後,香港現行的社會、經濟制度不變, 法律基本不變,生活方式不變,香港自由港的地位和國際貿易、金融中心的地位也不變,香港可以繼續同其他國家和地區保持和發展經濟關係。我們還多次講過,北京除了派軍隊以外,不向香港特區政府派出幹部,這也是不會改變的。我們派軍隊是為了維護國家的安全,而不是去干預香港的內部事務。我們對香港的政策五十年不變,我們說這個話是算數的。1
鄧小平的總思路是承認差異,彈性處理分歧,所以即使如資本主義和共產主義兩個制度的基本矛盾,也可以透過妥協性的制度安排,令兩者共存共生。
在具體設計上,它有幾條主要思路:
﹙1﹚ 保持香港的原有經濟制度為大前提。《基本法》容許九七後香港特別行政區享有相當優厚的經濟自由,包括自行發行貨幣、管理邊境海關、獨立身份加入國際組織等權力,而財政上也不用向中央上繳收入,這些都是維持香港資本主義制度相當重要的內容;
﹙2﹚ 特區政府可享有不低於英治時期的自治權。在設計九七年後中央與特區關係時,殖民地時期倫敦與香港的權力關係,是一個很重要的參考。簡單來說, 在中央眼中,《基本法》容許香港的自治權,不會低於九七年前的程度,甚至會超過當年的水平。例如英國君主可以單方面為殖民地立法、否定立法局通過的法律、委任港督安排等,這些原則實際上也一併納入《基本法》的內容中。在若干範疇上,特區政府更享有較諸回歸前更多優惠,例如中央不會在九七後委派內地官員出任特區官員,而香港也會成立終審庭,就自治範圍內的案件作最終裁決,而九七後特區政府也無須承擔軍費開支。對中央來說,英國人給予香港的自治權,中國政府不單會繼續容許,同時也會給予更多額外權力;

﹙3﹚ 國家主權是一個凌駕性原則,而非單純象徵性符號。在承諾高度自治之餘,如何體現宗主國的權威地位,是一個至為重要的設計原則。就是說,即使中央願意容讓香港可以在九七後享有前所未有的高度自治,但在若干重要環節中,中央必須保持關鍵的否決權力。這些權利,主要體現在人事任命和法律問題上。行政長官作為特區的首長,必須向中央人民政府負責,而他的任免權力亦完全為中央所擁有。而作為落實行政長官施政理念的問責官員的任免,也同時必須由中央決定。此外,《基本法》的修改和解釋,中央也保持絕對的控制權。作為全國性法律,《基本法》的修訂權和解釋權,為全國人大擁有,而它對《基本法》的解釋,也必須為特區法庭在作出相關裁決時採納和遵守。香港的意見也許會受到考慮,但最終決定權還是在中央權力機構手上。
單一制國度下的高度自治
在理解一國兩制下的自治權限時,一個很重要的認知,是中華人民共和國是奉行單一制制度的國家。
所謂單一制﹙Unitary System﹚,是指在處理中央與地方政府的分權安排時,一切權力均源自中央的模式。這種制度有幾個制度特點:
﹙1﹚ 中央與地方政府屬於從屬關係,並非對等地位;
﹙2﹚ 地方政府可以享有各種自治權力,但必須透過中央授權產生;
﹙3﹚ 這種權力下放,一般以全國法律形式列明,其制訂與修改權,也為國家議會擁有;
﹙4﹚ 由於一切權力源自中央授權,所以並不存在「剩餘權力」﹙Residual Power﹚這個概念,就是說假如中央沒有明言授予的權力,便不可理解為地方政府可以自動擁有。
簡單來說,在單一制國家中,中央與地方關係並不是一種對等安排,而是有明確的高低之分。
這種制度,與另一種普遍處理中央地方分權的制度:聯邦制﹙Federalism﹚的邏輯,剛好完全相反。
以美國為例,就上述四點來說,聯邦制的設計便截然不同:
﹙1﹚ 聯邦制強調全國與地方政府是一種夥伴關係﹙Partnership﹚,地位平等,只是各自有不同權限, 各司其職,沒有高低之分;
﹙2﹚ 地方政府權限由國家憲法保障,憲法為全國最高法律,地位尊崇,一般情況下它的修訂程序遠較修改一般法律艱難,通常必須有中央與地方政府及議會共同參與及同意方可修改,而非中央權力機關可單方面更改分權內容;
﹙3﹚ 聯邦制國家的出現,一般為若干主權國家為了發展和政治原因,同意結盟為一個更大政體,過程中願意放棄若干權力以組成聯盟。所以從邏輯上,既然權力原本來自這些現今已成為地方政府的單位所有,於是便有所謂剩餘權力的概念產生。就是說凡是憲法中沒有說明屬於中央,又未有明令禁止地方不可行使的權力模糊地帶,原則上便應由地方政府享有。如出現具體爭議,將由法庭作出仲裁。
所以,聯邦制與單一制的分別,並不在於地方政府享有自治權力的多少,而是分權辦法、憲法保障和處理分歧上的異同。要理解香港的高度自治,就必須明白單一制的運作原則。