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前言



  二○一三年三月,一位任職於國務院的政策規畫員邀請我去演講,並請我說得「煽動」一些。樂於遵命,我將我的講題訂為「為何美國外交政策一直失敗」。隨後便展開了一場熱鬧但友善的討論展開。在那之後,我意識到我的評論或許可以做為一本小書的基礎,並估計寫完這本書要花上一年左右的時間。



        一如近年來負責美國外交政策的諸君們,我嚴重地錯估了這項任務的困難度。儘管如此,我在二○一六年十月完成了第一版初稿,並預計這本書會在希拉蕊.柯林頓(Hillary Clinton)第一年總統任期屆滿之前上市。我以為這個時機點很理想,因為我預期希拉蕊會重蹈許多前任的覆轍,在這個時點針對美國的重大政策提出嚴厲抨擊將會是適時且可貴的。



        不料,二○一六年唐納.川普(Donald Trump)意外當選,從許多面向看來都是一份尷尬的驚喜,不過也是一個絕佳的機會來測試我對於美國外交政策菁英的核心論據。川普在競選期間已經挑戰了美國外交政策當中許多經年累月的傳統觀點。他公開地蔑視民主黨和保守黨的外交政策,同時也被這兩大黨所蔑視。然而,在他上任之後便發現,壓倒外交政策當局的難度要比他先前以為的困難許多。川普的執政風格顯然不同於過去的美國總統,他也頗大幅度地改變了美國政策,但是他在二○一六年承諾要進行的外交政策改革仍未實現。本書將會幫助你了解原因。



        在某種程度上,這部著作可說是延續自我在研究所時期開始進行的一項研究計畫。我在《同盟的起源》(The Origins of Alliances, 1987)一書中指出,恰當地理解國際同盟的起因,便可解釋為何美國和它的主要同盟國之間存在著比起蘇聯集團更堅強的連結,也可不必那麼擔憂某些關鍵同盟國會在美國沒有持續安撫的情況下和蘇聯重新結盟。《革命與戰爭》(Revolution and War)一書探究了國內革命對於國際的影響,並聲稱為了撲滅革命勢力所付出的努力經常致使敵意持續發酵,進而導致戰爭的機率增加。《馴服美國力量》(Taming American Power, 2005)一書解釋了為何友好國與敵對國都擔憂美國於冷戰後的優勢地位,說明其他國家如何試圖對抗美國勢力,或是利用美國勢力來達到他們自己的目的,並聲稱美國若是採取了較節制的外交政策,就能減少這些力量所帶來的危險。此外,在《以色列的遊說與美國的外交政策》(The Israel Lobby and U.S. Foreign Policy, 2007)中,約翰.米爾斯海默(John Mearsheimer)和我說明了國內強大的利益團體可以如何顯著地影響美國外交政策,進而傷害到更廣泛的國家利益。



        上述這些著作都對於美國外交政策中的某些重要成分投射懷疑的眼光,並試圖提出改善方案。本書則是更細緻地開展這個主題,將焦點放在外交政策機構長久以來,在形塑美國策略及管理全球關係上所扮演的角色。



        尤其,本書試圖解釋為何美國要耗費過去四分之一個世紀,追求這樣具野心、超現實且多數時候都失敗的外交政策。贏得了冷戰,並且達到羅馬帝國以來前所未有的卓越地位,為何美國的領導者仍決定要維持一個矮化所有人的軍事體系,並擴展已經很廣布的同盟國、從屬國、軍事基地與安全承諾的網絡?為什麼民主黨和共和黨人不將美國主要對手的失敗視作一次減輕美國負擔的機會,而要思慮欠周地在世界各地大肆宣傳散播民主、市場和其他自由價值呢?



        這個策略有時候被稱為「自由主義霸權」(Liberal Hegemony),一直以來是一場代價高昂的敗局。然而,即使成本不斷升高,而泥淖愈陷愈深,過去三個美國政權(包括柯林頓、小布希和歐巴馬)皆堅持遵行。反覆的挫折當前,為何華府仍要堅守這個立場,而為何外交政策當局要說服美國人民支持那些既沒必要也不成功的政策呢 ?



        財富、權力與有利的地理條件,美國集這三者於一身的顯著組合,可說是上述提問的一部分解答。因為美國是世界最強大的國家,在西半球所向披靡,又受到兩大洋的保護而免於世界其他地區的威脅。它可以介入遙遠地區卻不會立刻置自己的生存於險境。然而,這個解釋並非全部的故事,因為同樣的這三項條件也可以讓美國選擇減少對於海外承諾的投入,而將更多精神專注在自家的問題上。



        美國領導人選擇自由主義霸權而不採取較節制的整體策略,是因為外交政策界相信,散播自由價值對於美國安全極為重要,且不難做到。他們誇大國際危險、吹捧自由主義霸權可以帶來的好處,並隱暪真正的成本,藉此說服一般民眾支持這項野心勃勃的政治議程。由於外交政策菁英鮮少接受質疑,他們得以一而再、再而三地犯下相同錯誤。



        本書對於外交政策當局表示高度不滿,但我所提出的批評本質需要被適當地理解。美國的外交政策菁英階級,不是一群懷抱陰謀的特權人士刻意犧牲國家以增加自身的財富。反之,本書中所檢視的機構內部皆滿是鞠躬盡萃的公僕,真心相信美國的支配地位對於自身和世界其他國家都是好的。然而,縱然追求自由主義霸權迎合了這些菁英的自我價值感,強化他們的權力和地位,並讓他們有許多事可做,這些人同時也是身處在一個獎勵服從、懲罰歧見並鼓勵其成員遵守普遍共識的體系當中。



        簡言之,本書所檢視的人大多是企圖增進他們所看見的國家利益。不幸的是,他們投入如此精力、奉獻追求的策略,卻存在著根本的缺陷,而且他們有時候所犯下的是天大的錯誤。帶著最大的善意,美國的外交政策菁英卻對他人造成巨大傷害,也使得美國本身蒙受相當嚴重的損失。直到能夠帶著不同觀點看待美國所扮演的角色,並願意追求一套節制策略的新菁英階級浮現之前,美國很可能會再重蹈過去二十五年間的覆轍。



        一本書無法為美國的外交政策掀起一場革命。但我希望這本書可以有助催促美國採取真的能夠強化國家安全與繁榮,並促使美國核心價值更吸引他人的外交政策。具備上述特質的外交政策會較貼近美國民心之所嚮,且在國內外都更容易辯護其正當性與合理性。



史蒂芬.華特

布魯克林,麻州 
※專文導讀:當前美國外交政策的「結」與「解」
──盧業中(政治大學外交系副教授)

  美國外交政策自冷戰結束以來,一直以維繫自由國際秩序為重點,一方面延續自第二次世界大戰結束以來提供公共財,讓其他國家願意服膺於美國的領導,另方面則扮演世界警察,透過武力展示及運用懲罰違犯國際秩序或美國利益者。透過棍棒與胡蘿蔔的兩手策略,美國維持其單一霸權地位迄今已超過二十七年。

理解美國的霸權地位
  
  我們討論美國外交政策時,大致有幾個視角。首先,可由國際關係理論、尤其是國際體系的無政府狀態做為出發點來解釋美國外交政策。鑒於歐陸自拿破崙戰爭、兩次世界大戰、及美蘇冷戰的經驗,現實主義理論的學者認為,追求權力極大化(攻勢現實主義)或安全極大化(守勢現實主義),自助自救乃是各國生存的不二法則。

  自由主義學者基本上接受無政府狀態的假定,但對於國家如何應對此狀態帶來的壓力則有不同看法。渠等多數相信,對美國而言,民主和平論、經貿和平論、及國際制度等,有助於形成符合美國利益、鞏固美國霸業的國際秩序。美國在其中可以帶領各國共同為增進人類福祉而努力,或至少可以降低其他國家挑戰美國的可能。

  其次,美國例外論突顯了美國的特殊地位。一六三○年,麻薩諸塞灣總督溫索普(John Winthrop)提出要在該地建立一座在道德高度上成為世界所景仰的「山巔之城」。此一論述隨著第二次世界大戰結束後,美國在經濟與軍事力量持續發展,支撐了美國扮演世界警察及民主輸出國家的角色,卻同時可將其不願接受國際約束一事合理化。美國自詡良善霸權的角色,可以說是例外論的實踐。

  總統個人對世界事務的認知、其與幕僚及官僚系統的互動等,構成觀察美國外交政策的第三大面向。美國是總統制國家、外交又屬總統依憲而來的特權,故其個人的認知及信仰系統,包括對於國際事務之興趣及美國角色的期待、對於衝突及可能動用武力的態度、經濟利益與安全孰輕孰重等,均成為各界觀察美國外交政策的重要指標。美國總統的用人哲學、與白宮及國安會等內圈幕僚的關係,以及國務卿、國防部長、財政部長、貿易代表等主要內閣成員及部門之間的官僚政治等,也影響著美國外交政策的決策與執行。

  以上論點大致有助解釋冷戰結束後,美國做為自由主義霸權的政策取向。然而,本書作者指出,美國欲護持其自由主義霸權地位的想法不切實際、成本過高,實在是做為理性行為者的美國在處理國際事務時應該拋棄的思潮。然冷戰後的美國之所以不斷重蹈外交失敗的覆轍,就是因為一群由技術官僚、智庫專家、及媒體人士所組成的外交政策共同體,將自由主義霸權主張作為議程,不斷推波助瀾的結果。嚮往自由主義霸權地位、不計成本介入國際事務、政策失敗又忙著卸責的這個群體及其主張,正是本書意欲挑戰的對象。

川普當選是病因還是症狀?

  本書作者認為,推動美國成為自由主義霸權的思潮,是當前外交政策常面臨失敗與挑戰的癥結,並將川普競選總統時期的反建制派言論視為挑戰外交政策共同體的明證且寄予厚望。川普的當選,確實反映出美國民眾對「美國優先」的渴望以及對過度介入國際事務的憂慮及不滿;由此而言,川普是當前美國所反映出的症狀(symptom)、而非病因(cause)。川普對於國際承諾的輕忽、對盟友搭便車的反感,部分程度滿足了美國內部的需要。但對於長期鑽研美國外交政策的人士而言,川普個人習於交易式的言行、周邊幕僚更替呈現高度不穩定性等,並非美國外交政策困境的解方。近期國家安全顧問波頓(John Bolton)的去職又是例證之一。華特在本書中探究了川普總統與所謂外交政策共同體的互不信任、相互牽制的關係及其影響,值得參考。

美國外交政策的解方:離岸平衡的理論與實際

  在美國外交政策研究的脈絡裡,本書作者華特之主張與守勢現實主義相近。他在「權力平衡論」廣為流傳之際,於一九八○年代後期即提出「威脅平衡論」作為補充,也就是國家所要抗衡的是對其生存構成威脅的國家,而非國際體系大部分物質權力所集中的國家。而其二○○五年所著的《Taming American Power: The Global Response to U.S. Primacy》一書,則詳細分析伊拉克戰爭展現美國軍事優勢與獨霸地位,及各國如何回應美國的單邊主義。該書認為,冷戰結束後美國仍透過經濟誘因以及對主要對手們拉左打右的方式,使得國際反美聯盟難以成形;而美國若能持續保持低調節制,將有助維繫其優勢獨霸的地位。然而,美國迄今仍受二○○八年金融風暴的影響,經濟尚未恢復榮景,民眾對於過度介入國際事務、追求自由主義霸權地位的做法已經感到厭倦。尤其,千禧世代對參與公共事務愈趨積極,但由於歷史及生活經驗的不同,他們對所謂外交政策共同體及其主張也更感不耐。

  據此,如十九世紀英國之於歐洲大陸,華特提出美國應善用其地緣優勢,扮演離岸平衡者的角色,將防止可挑戰美國地位的區域霸權出現做為第一要務。在具體做法上,美國對國際事務不過度介入但要保持彈性、將防止區域霸權出現之主要責任賦予盟邦,但同時要明確保證盟邦之安全。鑒於中國崛起已成為當前國際政治主要課題,華特建議美國應當採取重亞、脫歐、關注中東的順序,制衡可能的挑戰者。華特提出離岸平衡策略作為美國當前外交政策的解方,並希望外交政策共同體可以藉由內部討論來修正自由主義霸權的主張,方有可能逐步改變美國外交政策取向。然何時及如何彈性介入國際事務、如何讓盟邦及對手明確知道美國的意圖及底線、被介入個案的當地民族情緒反彈等,均可能使離岸平衡的構想難以完美實現。讀者也應留意,維繫霸權地位仍然是美國外交政策圈及學界當前的共識,爭辯之處不在於應否、而在於如何維繫此一地位。
       
  本書作者華特任教於哈佛大學,向以國際關係理論見長,同時對國際局勢有深入的見解。個人有幸於一次美國政治學會年會聆聽華特本人的演講,深入淺出、句句珠璣,他並自嘲是最愛寫部落格的教授(他也是Foreign Policy網站的專欄作家),幽默感十足。本書出版後已獲得許多國際事務專業期刊很高的評價,而個人本次十分榮幸得以先行拜讀此書中譯本,獲益匪淺,特此推薦。


※專文導讀:透視美國外交政策與台灣人可有的反思
──張國城(臺北醫學大學通識教育中心教授)

  史蒂芬.華特(Stephen M. Walt)是美國國際關係學界的知名學者,能有機會為他的新作《以善意鋪成的地獄:菁英的僵化和霸權的衰落,重啟大棋局也注定失敗的美國外交政策》和讀者分享一些讀後感,實倍感榮幸。這本將來必然能與其他國際關係名著並列的經典之作,譯筆流暢,「信、達、雅」三者兼具,十分值得一讀。尤其作者的許多觀點,譬如全志願役的美軍會促使美國大眾更不會反對出兵海外(理由詳見第四章),和筆者二○○二年的看法不謀而合。當時筆者還是芝加哥大學的研究生,美國甫出兵阿富汗;我認為志願役的軍人在戰場上的犧牲所引發的公眾反戰情緒會較少。首先在志願役制度下,通常是弱勢者較願意從軍,而社會也比較不會對他們的犧牲有所反應,其次是不會有青年被迫參戰。在反戰情緒不會高過越戰的情況下,反恐戰爭可能會持續甚久;事實證明果真如此。如今此一論點經由華特教授確認,筆者甚感欣喜,這也是學術研究的迷人之處。

  華特教授以極詳盡的史料結合精密的敘事論理方式,對美國三位後冷戰時期總統的外交政策表現做出評價,包括柯林頓、小布希和歐巴馬。他把這三任總統的外交政策定義為「自由主義霸權」(Liberal Hegemony),亦即維持一個矮化所有人的軍事體系,擴展已然廣布的同盟國、從屬國、軍事基地與安全承諾的網絡,並在世界各地大肆宣傳散播民主、市場和其他自由價值,他認為這種政策是「具野心、超現實且多數時候都失敗的」外交政策。他對川普的行事風格和政治領導也有強力的批判。川普之所以能當選,是「自由主義霸權」外交政策失敗的結果,因為這種失敗強化了川普傳達出來的反體制的訊息;換句話說,民主黨錯了,但川普也沒對。

  華特教授在第三章針對美國外交政策當局做了仔細的描述,在第四章則說明自由主義霸權的倡議者是如何推銷這種政策。本書可做為欲了解美國外交決策由誰形成、如何形成的一本指南。許多人喜歡評論美國對國際議題會如何如何,經常是把這個國家的決策指導原則、形成過程、參與成員和誰在哪個階段所能產生的哪種影響想得太過簡單,尤其是在台灣。此外,他還認為「政府內部既得利益者與廣泛的外交政策當局擁有極高的優勢可捏塑大眾對於國際政治與外交政策的認知」。在美國如此自由、而且幾乎有著全世界最豐富的「對外交事務的高品質多元討論」的地方,他都有這樣的憂慮,不僅讓筆者回憶起昔日在芝加哥大學求學時,對於美國國關學術界時刻存在對這一領域及實際政治的充分反思和謹慎質疑精神的敬畏,更體會到這種精神在某些謬論充斥的地方是多麼的寶貴。

  華特教授認為,美國似乎已不再特別吸引其他社會做為政治或經濟模範,這個國家已經變成仇外國家主義運動領導者的靈感來源。這裡出現了一個非常有趣的事情,就是他認為美國在三任總統任內,想要「積極宣傳散播民主、市場和其他自由價值是錯誤的」,但他自己同時又對美國無法在這些事情上成為典範感到憤怒。同樣的狀況也出現在他對駐軍外國的態度上。

  筆者對於某些觀點也有所質疑,譬如華特教授認為「……雖然美國的安全保證讓某些國家打消了尋求核子武器的念頭,卻不是讓那些潛在核武國家放棄的唯一理由。英國、法國和以色列儘管與美國有緊密的軍事連結,仍然都發展了核子武器,而印度甚至在與美國的關係強化之後還擴張了兵工廠的規模。因此,美國的領導地位與其核武屏障並非阻止某些國家追求核子武器的必要或充分要素。甚至,北韓、伊拉克、敘利亞、利比亞和伊朗都想要取得核武制止力量,雖然只有北韓成功,其主要原因就在於它們感受到來自美國的威脅。因此,在遏止核擴散方面,自由主義霸權的好處實是被誇大了。」這點顯得有些犬儒,因為英法以發展核武都是在一九六○年代以前,當時英法還是殖民帝國;以色列在那時也不能期待遭受攻擊時美軍會來參戰。而印度核武試爆遠早在它和美國強化關係前(一九七○年代),更重要的是,即使「美國的領導地位與其核武屏障」對防核武擴散效果誠然不佳,並無法反證沒有這種屏障就會更能阻止核武擴散。同樣的,華特教授認為自由主義霸權也不是面對恐怖主義的最佳應對方案。他表示「……過去至少二十年間,美國的情報機構與軍事單位一直位居反恐行動的最前線,但是今日的暴力極端分子以及他們活躍的地區數量相較於一九九○年代早期蓋達組織第一次浮現時還要來得多。」但如果美國沒有投注這些反恐努力,恐怖組織在不需要和美軍在中東作戰的情況下,會更沒有實力在世界各地(包括美國)發展壯大嗎?

  除了可以做為一本美國二十多年來的外交政策指南及外交史來讀以外,本書的價值還在於:

  一、精確地將川普的政策本質(和他受到歡迎的原因)表述出來。川普的政策核心意志堅定地強調其國家利益,並且強硬地對待其同盟與對手。川普沒有尋求擴張與深化一套以規則為基礎的國際秩序──一套積極地散播民主、推動自由貿易、加強夥伴關係與國際制度,並且捍衛人權的秩序──反之,川普提供的是一套自我中心、高度國族主義的外交政策,避免長期投入散播美國理念的工作,而是聚焦於確保短期利益。這是在台灣許多支持川普的人士所沒有注意到的。台灣有沒人能以這樣的標準、投注這樣的專業和能力來檢驗我們的領導人?

  二、他分析美國的問題在於「全球壓倒性的霸主地位、錯誤思想所引導的整體策略,以及功能愈來愈失調的外交政策共同體。」這種反思或許也能讓我們用來分析台灣所遇到的問題──那就是「我們有沒有錯估(可能高估也可能低估)我們自己的力量?」、「我們有沒有為過度理想化的思想所引導?」還有就是「我們有沒有檢討我們用來形成和執行我們政策的團隊到底表現如何?堪用嗎?」

  三、作者認為「……(自由主義霸權政策)開放式地努力打造一個美國面孔的世界,這讓外交集團有很多事好做,對其成員的自身利益來說很有吸引力,而且推高了他們的地位與政治權力至極致。它讓美國得以維持矮化其他重要政權的軍事力量,也讓外交政策目標狹隘的一些特殊利益團體可以遊說對他們有利的政策,並且互相吹捧以促使政府給予每個團體各自想要的一些東西。簡言之,自由主義霸權是一種讓外交政策菁英得以完全就業的政策。」這種現象是否仍然存在,並且繼續影響著美國的外交政策?

解決策略及台灣人可有的反思
  
  為了解決美國外交政策的問題,華特教授認為美國的外交政策必須建築在「離岸平衡」的地緣政治概念之上。這個做法避免追求以美國形象來重塑世界,也就是不求在世界各地建立或支援美國的自由民主體制,並且將美國外交政策聚焦在支持三個關鍵地區之間的權力平衡,即歐洲、東亞和波斯灣。他認為他的離岸平衡不是孤立主義,美國在外交和經濟上維持與其他國家的往來,但是主要會依賴區域型的夥伴以支持當地的權力平衡,並承諾美國只有當一個或多個地區的平衡受到瓦解危險時才會出手干涉。美國在歐洲與東北亞的主要目標應該是維持地方勢力之平衡。

  如果這樣做,華特教授認為區域內的霸權必須擔憂周遭鄰國的威脅,就沒有餘裕在西半球或是其他被認為對美國至關重要的地區遊蕩。關鍵地區的某一特定國家受到當地潛在霸主崛起的威脅時,美軍才會駐紮在他國的土地上。在這些條件下,潛在的受害人會感激美國的保護,而不會視美軍為占領者。一旦威脅消失,美軍就會離開,他在第四章中指出「其他美國盟友們──例如德國──已經變得過度依賴美國的保護,任由它們的軍事力量萎縮。事實上,美國現有的一些同盟關係更像是一方的『保護國』關係,僅為加重美國的國防負擔,卻沒能增添所需的新軍事力。然而,若是有些盟友徒增美國的國防負擔而無助於強化美國安全,適當的回應當是在擴張對外保證時更加仔細地挑選,並且堅持讓這些盟友們承擔更大份額的集體負擔。」這和他嚴詞批判的川普所宣稱要採取的策略(要減少駐外美軍、同時北約盟國必須增加他們的國防經費)沒有任何本質上的不同。

  在離岸平衡的策略下,華特教授認為外交術是最重要的。要成功執行這個策略,美國領導人需要對於戰略趨勢有精密的理解,也必須熟悉關鍵地區內各國的利益、目標與可能的回應。華府必須在潛在的地方霸主浮現之時就辨認出來,並且與該崛起勢力的地方競爭對手協調出應對方案。離岸平衡並不鼓勵孤立主義或是分離主義,它首要仰賴的是明智、熟練的外交術,以協助美國達成更廣博的策略目標。(但這是不是又要更依賴那些被批判的外交政策共同體呢?)

  筆者認為,如果美國真的採取這種做法,有些事情必然會浮現:
  
  一、美國不會只視某個國家是永恆的敵人和朋友,因為必須靈活換位(離岸平衡也很重視彈性。如同英國,做為最初的「離岸平衡者」,美國「沒有永遠的朋友或敵人」,而是有「不朽且永恆」的利益 。因為它最主要的目標是維持關鍵地區的在地權力平衡,美國必須在必要的時候夠敏銳地換邊站。)因此,台灣將不能永遠以「第一島鏈中心」、「不沉航空母艦」做為美國必然會支持台灣的理由。而且美國也不會太多地投資台灣,以免必要時無法換位。

  二、美國要更加重視「外交術」,這會讓外交邊緣化的行為者會更為弱勢。因為在正式的外交場合中沒有位置,也就更談不上影響美國的決策。

  三、兩岸走上談判桌的壓力會增加。因為華特教授認為美國要在區域中不偏向任何一方,並且要視合作夥伴的表現決定支持程度。(「……同時給予競爭對手與合作夥伴誘因去競逐爭取華府的注意力與支持。美國將會在未來的許多年間持續強大,其支持依舊是一份重大的資產,而其他國家若是知道華府不僅與它們擁有良好的合作關係,也與它們的敵人關係頗佳,就會更加留意美國的所關心之事。」)

  四、軍事力量是一套必須運用在更廣泛之外交與政治目的的工具,而非以外交與政治做為工具來達到軍事目的。這和台灣目前期盼美國在沒有正式協防之下,能夠以不斷地外交支持、表態(如高層官員來訪、發言挺台……)來達成嚇阻中國不軍事犯台的心態是相當不合的。

  最後,筆者想用一句話做為結尾:「政客、官員、專家和其他集團內具影響力的成員(1)膨脹威脅的嚴重性;(2)誇大做為全球領導者的優點;(3)掩飾扮演一個全球角色的成本」,這其實會是孤立主義的最佳理由。不同的是,如果美國走回孤立主義,將會有意識形態和美國完全不同的國家意圖接掌這個位置。最後對世界的影響,將會是恆久且深刻的。